El Tribunal de Cuentas ha reiterado una crítica estructural que atraviesa más de tres décadas de gestión presupuestaria española. La institución propone que las aportaciones del Estado a la Seguridad Social dejen de canalizarse mediante préstamos a largo plazo y pasen a instrumentarse exclusivamente como transferencias corrientes consignadas en los Presupuestos Generales del Estado. Esta recomendación, publicada el 26 de junio de 2026, llega en un momento en que el endeudamiento acumulado de la Seguridad Social con el Estado alcanza los 135.253 millones de euros.
El origen de esta práctica se remonta a los años noventa. Entre 1992 y 1999 se concedieron préstamos por 17.169 millones de euros para cubrir desequilibrios coyunturales. A partir de 2017 el mecanismo se reactivó con renovados préstamos que suman 109.002 millones adicionales. En 2024 y 2025, bajo la prórroga presupuestaria, se autorizaron dos nuevos créditos de 10.004 millones cada uno. El Tribunal observa que estos instrumentos no generan ningún efecto equilibrador sobre el resultado patrimonial ni sobre el patrimonio neto, que sigue siendo negativo.
Antecedentes y evolución del mecanismo
El Pacto de Toledo, en su informe de 2020, estableció como objetivo que para 2023 desaparecieran los préstamos al sistema. Sin embargo, la falta de nuevos presupuestos prorrogó la fórmula. Esta continuidad revela una tensión entre la contabilidad formal y la realidad económica: los préstamos se registran como pasivo, pero financian gastos no contributivos que, por su naturaleza, deberían considerarse transferencias definitivas. El Tribunal calcula que, de haberse aplicado transferencias desde el principio, el patrimonio neto de la Seguridad Social sería positivo en 12.174 millones de euros y la deuda por préstamos se reduciría a apenas 27 millones.
Además de la deuda a largo plazo existe una deuda a corto plazo de 9.082 millones derivada de la liquidación pendiente de las funciones sanitarias y sociales transferidas al País Vasco y Navarra. Este componente añade complejidad porque mezcla obligaciones estatales con competencias autonómicas ya asumidas.
La racionalidad económico-financiera ausente
El Tribunal argumenta que los préstamos no resuelven el problema de fondo: la existencia de gastos no contributivos dentro del sistema que deberían financiarse con cargo a los recursos generales del Estado. Al tratarse de créditos reembolsables, se genera una imagen distorsionada de insostenibilidad que no refleja el verdadero equilibrio entre ingresos contributivos y obligaciones de protección. Esta distorsión afecta tanto la percepción de los mercados como la planificación plurianual de las cuentas públicas.
En la práctica, los préstamos actúan como un puente temporal que se renueva periódicamente. Esta renovación constante impide que el sistema muestre su situación patrimonial real y dificulta cualquier debate serio sobre reformas estructurales. El Tribunal propone que las transferencias sean suficientes para cubrir todos los gastos no contributivos y para evitar tensiones de liquidez, además de contemplar la cobertura de déficits eventuales de la modalidad contributiva cuando sea necesario.
Impactos en la percepción de la deuda pública
Al mantener la ficción contable de los préstamos, España presenta ante las instituciones europeas un volumen de deuda pública que incluye compromisos que, en realidad, ya han sido asumidos como gasto definitivo. Si se reclasificaran como transferencias, la ratio de deuda sobre PIB se ajustaría a la baja en el componente de la Seguridad Social, aunque el gasto primario del Estado aumentaría. Esta reclasificación podría mejorar la imagen de sostenibilidad fiscal a medio plazo, pero exigiría mayor transparencia presupuestaria.
La experiencia de otros países europeos ofrece un referente útil. En Alemania, las transferencias del Estado al sistema de pensiones se registran directamente como gasto no financiero, lo que permite una lectura más clara de la carga real sobre las finanzas públicas. España, al optar por el mecanismo de préstamos, ha mantenido durante años una contabilidad que enmascara el problema y pospone decisiones de ajuste.
Consecuencias para la confianza en el sistema de pensiones
La imagen de un patrimonio neto persistentemente negativo erosiona la confianza de los cotizantes más jóvenes. Cuando el balance refleja una deuda estructural que no se amortiza, se genera la percepción de que las pensiones futuras dependen de un endeudamiento insostenible. El Tribunal señala que esta imagen no corresponde a la verdadera naturaleza de los gastos financiados y que su corrección contable permitiría un debate más sereno sobre la suficiencia de las cotizaciones y las prestaciones.
En términos intergeneracionales, mantener la fórmula de préstamos traslada a las generaciones futuras la obligación formal de reembolsar unos recursos que ya se han consumido en el presente. Una transición ordenada hacia transferencias corrientes permitiría separar claramente las responsabilidades contributivas de las obligaciones de solidaridad financiadas por impuestos generales.
Repercusiones autonómicas y de liquidez
El componente de deuda a corto plazo con el País Vasco y Navarra ilustra cómo el sistema de préstamos complica las relaciones financieras entre administraciones. La liquidación pendiente de las funciones transferidas genera tensiones que podrían resolverse con mayor claridad si el Estado reconociera directamente esos gastos mediante transferencias. Además, la recomendación del Tribunal de evitar tensiones de liquidez mediante recursos suficientes apunta a la necesidad de mecanismos automáticos de ajuste que impidan que el sistema de Seguridad Social recurra al Tesoro cada ejercicio.
En conclusión, la propuesta del Tribunal de Cuentas no se limita a un cambio contable. Implica una redefinición de cómo el Estado asume sus responsabilidades de protección social y exige coherencia entre la naturaleza económica de los gastos y su reflejo en las cuentas públicas. La adopción de esta recomendación podría sentar las bases para una reforma más amplia que mejore tanto la transparencia como la sostenibilidad percibida del sistema de pensiones español.
